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論強化中國環境執法的十對策

       當前，環境污染已經成為嚴重的社會問題，威脅著群眾的身體健康甚至生命安全。對于任何嚴重的社會問題如社會治安問題、腐敗問題采取綜合治理的措施，是我國社會治理的一條成功經驗。對環境污染問題，同樣需要綜合治理。綜合治理原則已經寫進了《環境保護法》。所謂綜合治理，就是綜合運用行政、經濟、技術、法治等多種手段。對環境質量惡化而工作滯后的地區，要加大督導，查找是否存在阻礙執法、干擾執法或不會執法、不愿執法的問題。還要創新執法形式，異地交叉執法檢查有利于減少環境執法中地方保護、人情關系的干擾。      

       法治是治理環境的重要方面和終極保障。法治的特點是規則治理，這是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面，也是國際上環境治理的一條重要經驗。法治思維是規則思維，在各種治理手段中，法治手段是終極保障，最大的特點在于它的強制性。通過法律強制污染者進行治理，實現誰污染誰治理；通過法律強制污染者繳納罰款、罰金，由政府進行治理或第三方治理；通過法律強制污染者繳納賠償款，補償受到污染的受害者；通過法律強制造成污染的責任人員受到刑罰處罰，實現特殊預防與一般預防的效果。

       黨中央高度重視生態文明建設和環境保護，習近平總書記提出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”，突出了生態文明建設的法治保障問題。環境法治包括環境立法、環境執法、環境司法、環境守法。筆者認為，當前決定我國環境法治狀況的關鍵不是立法、不是司法，而是執法。在一些地方，存在環境執法不作為、執法處罰輕、執法舞弊等問題，而造成這些問題的深層次原因包括立法偏軟、法律規定不明確、地方保護主義干擾、執法隊伍數量不足及裝備落后、執法隊伍素質有待提高等。為此，筆者提出強化我國環境執法的十項對策。

       一是增強環保立法的嚴厲性，促進執法嚴格。

       軟弱的立法不可能造就嚴格的執法。《環境保護法》從過去的“面條法”到現在的“骨頭法”，成為“有牙齒”的法律，表現在規定按日連續處罰、查封扣押造成污染物排放的設備設施、行政拘留、超標排污的停產停業、環境監管部門主要責任人引咎辭職等嚴厲處罰的措施上。《環境保護法》作為我國的環境基本法，其嚴厲處罰的精神必將成為未來修改各類環保單行立法的遵循。

       二是增強環保立法的可操作性，方便執法。

       讓新環保法長出“牙齒”，不僅要有嚴厲的處罰，而且必須細化法律條文，法律條文越具體、越細致就越具有可操作性，法律的牙齒就越鋒利，新環保法在這方面有了巨大的進步。新環保法實施后，環保部門還制定了4個實施辦法，增強了法律的可操作性。日本環境法治很發達，其中一個重要特點就是環境立法非常具體明確，可操作性很強，這樣有利于執行和檢查監督。美國的環保法往往都有好幾百頁，能具體則具體。他們認為，在復雜的工業社會，如果環保法過于簡單，是難以解決復雜的環境問題的。這些都值得我們借鑒。

       三是加強環境執法創新，解決執法懶政問題。

       環境執法“大練兵”等是實踐中解決環境突出問題的有效辦法。“暴風驟雨”，才能沖刷污泥濁水。對環境質量惡化而工作滯后的地區，要加大督導，查找是否存在阻礙執法、干擾執法或不會執法、不愿執法的問題。專家評估認為，通過“大練兵”等執法方式，地方環保部門執法能力和水平大幅提升，促使環境守法態勢逐步形成。

       四是加快推進環境保護管理體制改革，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理。

       習近平總書記在對“十三五”規劃建議進行說明時指出：“現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任；二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干擾；三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求；四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。”

       五是增加執法人員數量，改善執法裝備。

       新環保法實施后，環境執法人員的數量有所增加。但是，面對全國兩千多萬家企業、幾十萬家規模以上工業企業，8萬名執法人員確實太少。但是目前，增加編制很困難。中辦、國辦《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》就明確，試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，保障環保部門履職需要。總之，這是一個待解的難題。為了解決人手不足的問題，每當開展集中行動時，就需要從各地抽調人員。如2017年4月，環境保護部從全國抽調5600名環境執法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。而在國外，環境執法人員的數量比較充足。如美國環保局有1.8萬名全職雇員，各州都有自己的環保局，如加利福尼亞州就有3000多環境與資源執法人員。

       六是建立環保警察制度，強化環境執法。

       過去環境執法沒有列入政府執法序列，執法人員沒有強制執法權，不能直接采取強制措施，時常遭遇違法企業阻礙執法、暴力抗法。企業阻攔或大門一關，執法人員不能強行進入，只能報警請求公安支援。但是等到大門打開，人去樓空，違法排污的證據也消失了。在這次環保體制改革中，將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，依法授權環境執法機構實施行政處罰。

       七是實現行政執法與刑事司法無縫銜接。

       實踐中存在行政執法與刑事司法的銜接不暢問題，還有一個重要原因就是證據搜集難。移送案件必須有充分證據，而污染環境案件需要進行污染物鑒定，環保部門在自己沒有能力鑒定的情況下往往委托司法鑒定機構來鑒定，鑒定費用高昂。如河北省公安部門偵辦一起化工廠污染環境案，對兩畝土地進行環境污染損害評估，費用高達50多萬元。環保案件移送起訴率只有30%，不少犯罪嫌疑人因為缺乏證據逍遙法外。

       八是充分發揮檢察機關法律監督職能，促進環境執法機關盡職盡責。

       提起行政公益訴訟，符合檢察機關法律監督機關的性質，也是解決環境行政執法不作為問題的重要對策。從試點情況看，公益訴訟試點過程中，絕大部分案件通過訴前程序，保護了國家利益和社會公共利益，只有部分案件通過了訴訟程序。通過訴前程序，充分調動了有關主體在公共利益保護方面的積極性，75%以上的行政機關主動糾正了行政違法行為，充分發揮了訴前程序及時解決問題、有效節約司法資源的優勢。2017年7月1日起，新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實施，所有的檢察機關均可提起公益訴訟。

       九是充分發揮環保公益組織作用，以公益訴訟推動執法部門依法履職。

       根據法律，能夠提起環境民事公益訴訟的主體只有環保公益組織，條件是在設區的市以上民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。個人是沒有民事公益訴訟主體資格的，以防止濫訴問題的發生。

       十是充分依靠社會公眾支持，嚴肅查處環境違法問題。

       新環保法設“信息公開與公眾參與”專章。信息公開的目的是接受社會監督，倒逼相關部門嚴格執法、排污單位依法減排。而公眾參與在環境執法方面，主要是參與舉報。環境執法不是孤立的，要發現違法線索，必須充分調動廣大群眾的積極性。可以說，群眾舉報是執法部門的源頭活水。為了鼓勵群眾舉報，應采取若干獎勵舉報的措施。對于提供充分證據的，更應該予以重獎。